BM 81 Yaşında: Veto Sistemi Bir Zafiyet mi, Büyük Savaşa Karşı Bir Güvence mi?

Birleşmiş Milletler (BM), 24 Ekim 2026’da 81. yaşını dolduruyor.

BM Şartı 26 Haziran 1945’te San Francisco’da imzalanmış, 24 Ekim 1945’te yürürlüğe girmişti. Örgütün kuruluşunun arkasındaki tarihsel tecrübe son derece açıktı: insanlık yaklaşık otuz yıl içinde iki dünya savaşı yaşamış ve İkinci Dünya Savaşı’nın sonunda uluslararası sistem büyük ölçüde yıkıma uğramıştı. BM’nin kendi tarih anlatımında da örgütün kurulmasının temel gerekçelerinden biri, yeni bir dünya savaşının yaşanmasını önlemek olarak ifade edilmektedir (United Nations, t.y.). 

Seksen bir yıl sonra BM’ye yönelik eleştiriler oldukça sertleşmiştir. Ukrayna’dan Gazze’ye, Suriye’den Sudan’a kadar uzanan krizler; Güvenlik Konseyi’nin daimî üyeleri arasındaki anlaşmazlıklar, veto yetkisinin kullanımı ve uluslararası hukukun seçici biçimde uygulanması tartışmaları, örgütün etkinliğinin yeniden sorgulanmasına yol açmaktadır.

Ancak BM’nin başarısını değerlendirirken daha temel bir soru sormak gerekir: BM neyi önlemek üzere kurulmuştu ve başarısı hangi ölçütlere göre değerlendirilmelidir?

Eğer ölçütümüz dünyadaki bütün savaşların ve çatışmaların engellenmesi ise, BM’nin başarılı olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. Fakat ölçüt, Birinci ve İkinci Dünya Savaşları'nda olduğu gibi büyük güçlerin birbirleriyle doğrudan çatıştıkları, uluslararası sistemin bütününü kapsayan yeni bir dünya savaşının önlenmesi ise, ortaya farklı bir tablo çıkmaktadır.

BM’nin en çok eleştirilen kurumsal özelliklerinden biri olan Güvenlik Konseyi veto sistemi, paradoksal biçimde, örgütün 81 yıllık dayanıklılığına ve büyük güçler arasında sistemik savaşın önlenmesine yaptığı katkının unsurlarından biri olabilir. Bu açıdan veto, yalnızca bir karar alma engeli değil; büyük güçleri aynı uluslararası sistem içinde tutan bir güvenlik mekanizması olarak da değerlendirilmelidir.

Milletler Cemiyeti’nin Temel Dersi: Büyük Güçler Olmadan Kolektif Güvenlik Olur mu?

BM sisteminin mantığını anlamak için önce Milletler Cemiyeti (MC) tecrübesine dönmek gerekir. Birinci Dünya Savaşı sonrasında kurulan Milletler Cemiyeti’nin temel amacı da yeni bir büyük savaşı önlemekti. Kolektif güvenlik anlayışına göre, bir devlete yönelen saldırı yalnızca saldırıya uğrayan devletin değil, uluslararası toplumun ortak meselesi olacaktı.

Ancak sistemin ciddi bir yapısal sorunu vardı. Uluslararası barış düzenini uygulayacak başlıca devletlerin sistem içinde tutulması mümkün olmadı. Amerika Birleşik Devletleri Milletler Cemiyeti’ne hiç katılmadı. Japonya ve Almanya örgütten ayrıldı; Sovyetler Birliği ise daha sonra örgütten çıkarıldı. Sonuçta uluslararası güvenlik sisteminin kuralları ile uluslararası sistemde gerçek güç kullanma kapasitesine sahip devletler arasındaki bağ giderek zayıfladı.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında oluşturulan BM düzeni, bu tecrübeden farklı bir kurumsal sonuç çıkardı. Büyük güçler yalnızca örgütün içinde tutulmayacak, aynı zamanda sistemin yönetiminde ayrıcalıklı bir konuma da sahip olacaklardı. Kurucuların bakış açısına göre bu tercih eşitlikçi değildi; ancak gerçekçiydi.

1945’in kurucuları, bütün devletlerin hukuki eşitliği ile bütün devletlerin uluslararası sistem üzerindeki maddi etkisinin eşit olmadığı gerçeğini aynı kurum içinde birleştirmeye çalıştılar. Böylece ABD, Sovyetler Birliği, Çin, Birleşik Krallık ve Fransa Güvenlik Konseyi’nin daimî üyeleri oldu.

BM’nin resmî açıklamasında da bu beş devlete özel statü verilmesi, örgütün kuruluşunda ve uluslararası barış ve güvenliğin korunmasında oynayacakları temel rolle ilişkilendirilmektedir. Güvenlik Konseyi’nin esas konulardaki kararları için dokuz olumlu oy yanında daimî üyelerin olumsuz oy kullanmamaları gerekmektedir (United Nations Security Council, t.y.).

Bu noktada veto sisteminin arkasındaki temel düşünce, “Uluslararası sistemin en güçlü devletlerini, kendi hayati çıkarlarına karşı kullanılabilecek bir kolektif güvenlik mekanizmasına zorla tâbi kılmak yerine, sistem içinde kalmalarını sağlayacak bir güvence vermek” şeklinde belirginleşmektedir.

Veto: Bir Ayrıcalık Olduğu Kadar “Emniyet Supabı” mı?

Veto yetkisine yönelik eleştirilerin önemli bir kısmı haklı gerekçelere dayanmaktadır. Daimî üyeler kendi politikalarını veya yakın müttefiklerini ilgilendiren konularda Güvenlik Konseyi kararlarını engelleyebilmektedir. Bu durum özellikle ağır insani krizlerde BM’nin hareket kabiliyetini azaltabilmekte ve örgütün meşruiyetine zarar verebilmektedir.

Ancak sorun yalnızca bu açıdan değerlendirildiğinde, vetonun diğer stratejik işlevi gözden kaçabilir. Rudzinski (1955), BM’nin henüz ilk dönemlerinde veto sistemini tartışırken bu yetkinin savunulmasında kullanılan önemli argümanlardan birinin, büyük güçlerin küçük ve orta ölçekli devletlerin oylarıyla kendi istemedikleri bir savaşa sürüklenmelerini engellemek olduğunu belirtmişti. Bir başka gerekçe ise, vetonun büyük güçler arasında tehlikeli olabilecek anlaşmazlıkların tırmanmasını önleyen bir tür “emniyet supabı” işlevi görebileceğiydi.

Bu yaklaşım bugün de önem taşımaktadır. Örneğin, veto hakkının bulunmadığı bir Güvenlik Konseyi düşünüldüğünde, çoğunluğun Rusya, ABD veya Çin’in yaşamsal güvenlik çıkarlarına doğrudan müdahale eden zorlayıcı bir karar alması teorik olarak mümkün olurdu.

Fakat böyle bir kararın alınabilmesi, uygulanabileceği anlamına gelmez. Çünkü BM bir dünya devleti değildir. Kendi ordusu ve devletlerden bağımsız bir zor kullanma kapasitesi yoktur. Güvenlik Konseyi kararlarının uygulanması sonuçta devletlerin siyasi iradesine ve askeri, diplomatik ve ekonomik kaynaklarına bağlıdır. Dolayısıyla vetonun kaldırılması karar alınmasını kolaylaştırabilir; fakat büyük güçlerin kabul etmeyeceği kararların sayısını da artırabilir. Böyle bir durumda sorun Güvenlik Konseyi’nin karar alamaması olmaktan çıkar ve aldığı kararların büyük güçler tarafından tanınmaması sorununa dönüşebilir. Bu ikinci durum, örgütün otoritesi açısından daha ağır sonuçlara yol açabilir.

Voeten’in (2005) Güvenlik Konseyi’ni büyük güçler arasındaki bir tür kurumsallaşmış “elit pakt” çerçevesinde ele alan yaklaşımı bu noktada anlamlıdır. Güvenlik Konseyi’nin gücü yalnızca hukuki statüsünden değil, sistemin en güçlü aktörleri arasında yer almasından ve karar alma sürecine dâhil olmasından da kaynaklanmaktadır.

Vetonun paradoksu tam da buradadır. Veto bazı durumlarda BM’nin hareket etmesini engeller; fakat aynı zamanda BM’nin büyük güçlerden birine karşı kullanılabilecek bir çoğunluk mekanizmasına dönüşmesini de engeller.

Nükleer Silahlar ve P5: Sonradan Ortaya Çıkan Stratejik Örtüşme

Burada önemli bir tarihsel ayrım yapılmalıdır. Bugün Güvenlik Konseyi’nin beş daimî üyesi (P5) aynı zamanda Nükleer Silahların Yayılmasının Önlenmesi Antlaşması’nın tanıdığı beş nükleer silahlı devlettir. Ancak P5 ülkeleri 1945 yılında nükleer güç oldukları için daimî üye seçilmemişlerdir. 1945’te nükleer silaha sahip tek devlet ABD’ydi. Sovyetler Birliği 1949’da, Birleşik Krallık 1952’de, Fransa 1960’ta ve Çin 1964’te ilk nükleer denemelerini gerçekleştirdi. Dolayısıyla BM sisteminin başlangıcındaki büyük güç ayrıcalığı, sonraki dönemde nükleer caydırıcılık düzeniyle örtüşmüştür. Bu gelişme veto sisteminin stratejik önemini daha da artırmıştır.

Nükleer silahların yaygınlaşmasıyla büyük güçler arasındaki doğrudan savaşın maliyeti tarihte görülmemiş seviyelere yükseldi. Gaddis’in (1986) “uzun barış” tartışmasında belirttiği gibi, Soğuk Savaş boyunca büyük güçler arasındaki istikrarı açıklamak için nükleer caydırıcılıktan iki kutupluluğa ve karşılıklı temkinli yaklaşımlara kadar çeşitli faktörleri birlikte değerlendirmek gerekir.

Bu nedenle “1945 sonrasında dünya savaşı çıkmadı, öyleyse BM bunu önledi” şeklinde basit bir nedensellik ilişkisi kurulamaz. Nükleer caydırıcılık muhtemelen en önemli unsurlardan biridir. Güç dengesi, ittifaklar, ekonomik karşılıklı bağımlılık, savaşın maliyetindeki artış ve İkinci Dünya Savaşı’nın yarattığı tarihsel travma da dikkate alınmalıdır.

Clauset’in (2018) çalışması da 1945 sonrasındaki büyük devletlerarası savaşların azaldığının gerçek olduğunu, ancak bu dönemin savaşın kalıcı biçimde ortadan kalktığını istatistiksel olarak kesinleştirmek için yeterli olmadığını göstermektedir. Dolayısıyla BM ve veto sistemi, nükleer caydırıcılığın alternatifi değil; büyük güçler arasındaki caydırıcılık sistemine kurumsal ve diplomatik bir katman ekleyen mekanizmalardan biridir.

Nükleer silahlar savaşın maliyetini artırırken, BM büyük güçlerin aynı masa etrafında kalmasına, diplomatik iletişim kanallarının devamlılığını sürdürmesine ve uluslararası krizlerin kurumsal bir zeminde tartışılmasına katkıda bulunmuştur.

Daimî Üye Sayısını Artırmak BM’yi Daha Etkili Kılar mı? Veto Kaldırılırsa BM Güçlenir mi?

Güvenlik Konseyi reformunun en güçlü gerekçelerinden biri temsil sorunudur. 1945 dünyasının güç dağılımı ile 2026 dünyası aynı değildir. Afrika’nın daimî temsilcisinin bulunmaması, Latin Amerika’nın temsil edilmemesi ve Hindistan, Japonya, Almanya, Brezilya gibi devletlerin mevcut yapı içindeki konumları uzun süredir tartışılmaktadır. Dolayısıyla Güvenlik Konseyi’nin daha temsilî hâle getirilmesi yönündeki taleplerin güçlü gerekçeleri vardır.

Ancak burada meşruiyet ile karar alma kapasitesi arasında bir ikilem ortaya çıkabilir. Tsebelis’in (2002) geliştirdiği veto oyuncuları teorisinin temel önermelerinden biri, bağımsız veto aktörlerinin sayısı ve aralarındaki tercih farklılıkları arttıkça statükoyu değiştiren kararların alınmasının zorlaşmasıdır.

Bu teori mekanik biçimde BM’ye uygulanamaz; ancak önemli bir soruya işaret eder. Mevcut beş veto sahibi devletin üzerinde uzlaşması zaten güçken, veto sahibi devlet sayısının örneğin altıya, sekize veya ona çıkarılması Güvenlik Konseyi’nin karar üretmesini daha da zorlaştırabilir.

Burada iki reform modeli birbirinden ayrılmalıdır. Yeni daimî fakat vetosuz üyelerin eklenmesi ile yeni veto sahibi daimî üyelerin eklenmesi aynı şey değildir. İlk model Konsey’in temsil kapasitesini artırırken veto oyuncularının sayısını değiştirmeyebilir. İkinci model ise daha geniş bir güç dağılımını sisteme dahil ederken karar alma kapasitesini ciddi biçimde zorlaştırabilir. Bu nedenle, temsil ile etkinlik arasındaki optimal kurumsal dengenin korunması gereklidir.

Benzer bir paradoks veto yetkisinin kaldırılması tartışmasında ortaya çıkmaktadır. İlk bakışta veto kaldırılırsa, Güvenlik Konseyi’nin daha kolay karar alabileceği düşünülebilir. Bununla birlikte, büyük güçlerin açıkça karşı çıktığı kararların alınması kolaylaşırken, bu kararların uygulanma kapasitesi azalabilir. Daha önemlisi, büyük güçler kendi hayati çıkarlarının uluslararası çoğunluk tarafından tehdit edildiğini düşündüklerinde BM dışındaki mekanizmalara daha fazla yönelebilirler.

1945 sisteminin kurucularının önlemeye çalıştığı sorunlardan biri de tam olarak buydu. Büyük güçlerin uluslararası düzenin dışında kalması yerine, onlara ayrıcalık verilmesi pahasına sistemin içinde tutulması tercih edildi. Bu tercih, BM Şartı'nın değiştirilme mekanizmasına kadar uzanmaktadır. Şart’ın 108. Maddesine göre bir değişikliğin yürürlüğe girmesi, Genel Kurul üyelerinin üçte ikisinin yanı sıra Güvenlik Konseyi’nin tüm daimî üyelerinin onayını gerektirir (United Nations, 1945). Başka bir ifadeyle, sistem daimî üyelerin temel kurumsal statülerinin kendi iradeleri dışında değiştirilmesini özellikle zorlaştıracak biçimde tasarlanmıştır.

Bu nedenle veto reformunda sorulması gereken sorulardan biri de: “Veto kaldırıldığında büyük güçler Güvenlik Konseyi kararlarına daha fazla mı uyacak, yoksa Güvenlik Konseyi’ni daha fazla mı göz ardı edecektir?” şeklindedir. Bu soru, reform tartışmasının merkezine yerleştirilmelidir.

Sonuç Yerine: 81 Yıl Sonra BM'nin Asıl Başarısı Nedir?

BM’nin 81. yılında uluslararası sistem yeniden büyük güç rekabetinin belirginleştiği bir dönemden geçmektedir. Bu ortam, örgütün kusurlarını daha görünür hâle getirirken kuruluş felsefesinin yeniden hatırlanmasını da gerekli kılmaktadır.

BM mükemmel bir uluslararası düzen oluşturmak için değil, büyük ölçüde kusurlu devletlerden oluşan uluslararası sistemi yeni bir dünya savaşına sürüklenmekten korumak amacıyla kurulmuştu. Bu nedenle örgütün performansı değerlendirilirken yalnızca çözülemeyen krizlere bakmak eksik bir tablo ortaya koyar.

1945 sonrası düzenin dikkat çekici özelliği, çok sayıda bölgesel savaş, vekâlet savaşı ve iç savaş yaşanmasına rağmen sistemin başlıca güçlerinin İkinci Dünya Savaşı ölçeğinde doğrudan bir savaşta karşı karşıya gelmemiş olmasıdır.

Nükleer caydırıcılık bunun önemli nedenlerinden biridir. Güç dengesi, ekonomik karşılıklı bağımlılık, tarihsel tecrübe ve ittifak sistemleri de açıklamanın unsurlarıdır. Ancak BM, bu mimarinin kurumsal ayağı olarak değerlendirilmelidir.

Veto sistemi ise bu düzenin belki de en rahatsız edici fakat en önemli unsurudur. Veto sistemi bir taraftan adaletsiz bir güç dağılımını kurumsallaştırmakta; diğer taraftan uluslararası sistemin en güçlü aktörlerinin örgütün içinde kalmasını garanti altına almaktadır. Bir taraftan Güvenlik Konseyi’ni felç edebilmekte; diğer taraftan nükleer büyük güçlerden birinin uluslararası çoğunluk tarafından kendi yaşamsal çıkarlarına karşı bir zorlayıcı mekanizmaya sürüklenmesini engellemektedir.

Bu nedenle BM reformunda hedef, yalnızca veto sayısını azaltmak veya daimî üyelerin sayısını artırmak olmamalıdır. Reformların temsil, meşruiyet, karar alma kapasitesi, büyük güçlerin katılımı ve sistemik istikrar üzerindeki etkileri birlikte değerlendirilmelidir.

Seksen bir yıllık BM tecrübesinden çıkarılabilecek temel ders şöyle ifade edilebilir.

Uluslararası göreceli barış ortamının kalıcılığı yalnızca kuralların ne kadar adil olduğuna değil, bu kuralları uygulayabilecek en güçlü aktörlerin sistemi kendi güvenlikleriyle bağdaşabilir görmelerine de bağlıdır.

Dolayısıyla 81 yıl sonra tartışılması gereken soru BM’nin kusursuz olup olmadığı değildir. Asıl soru şudur:

1945’ten bu yana bütün kusurlarına rağmen büyük güçleri aynı masa etrafında tutabilmiş ve üçüncü bir dünya savaşının yaşanmadığı uluslararası düzenin kurumsal unsurlarından biri olmuş bir sistem reform edilirken, onu ayakta tutan denge nasıl korunacaktır?

BM’nin geleceğine ilişkin en önemli stratejik tartışmalardan biri burada yatmaktadır.

Kaynakça

Clauset, A. (2018). Trends and fluctuations in the severity of interstate wars. Science Advances, 4(2), https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC5834001/

Fortna, V. P. (2004). Does peacekeeping keep peace? International intervention and the duration of peace after civil war. International Studies Quarterly, 48(2), 269–292. https://doi.org/10.1111/j.0020-8833.2004.00301.x

Gaddis, J. L. (1986). The long peace: Elements of stability in the postwar international system. International Security, 10(4), 99–142. https://www.jstor.org/stable/i323273

Rudzinski, A. W. (1955). Majority rule vs. great power agreement in the United Nations. International Organization, 9(3), 366–375. https://ideas.repec.org/a/cup/intorg/v9y1955i03p366-375_02.html

Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton University Press. https://www.jstor.org/stable/j.ctt7rvv7

United Nations. (1945). Charter of the United Nations. https://legal.un.org/repertory/art108_109.shtml

United Nations. (t.y.). History of the United Nations. https://www.un.org/en/about-us/history-of-the-un

United Nations Security Council. (t.y.). Voting system. https://main.un.org/securitycouncil/en/content/voting-system

Voeten, E. (2005). The political origins of the UN Security Council’s ability to legitimize the use of force. International Organization, 59(3), 527–557. doi:10.1017/S0020818305050198